2015年以來，政府與社會資本合作（PPP）模式獲得多部委力推，財政部、發改委更多次發文指導加速推進PPP項目。PPP模式已成為當下中國最熱門的政府項目實現方式。
在全國一片紅火地推廣PPP項目的同時，財政部與發改委的職能并不明確，在何種框架下執行PPP項目，具體由哪些部門監管PPP項目，依照何種法律法規對PPP項目進行監管，職責分工的不確定引致PPP項目在實務執行中經常受到的政策影響而左右搖擺。
一、財政部、發改委對當前中國PPP的內涵定義的區別
當前中國PPP的內涵是由一系列政策文件所逐步揭示的。從2014年開始，財政部和發改委從不同的角度出發，分頭探索、研究符合中國國情的PPP的內涵。2015年5月，國務院辦公廳發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中（國辦發[2015]42號），在42號文中，雙方對PPP定義與社會資本范圍達成了初步共識。
表1 財政部、發改委與42號文對PPP內涵與社會資本范圍的定義
通過對比發現，財政部和發改委的定義雖然都體現了PPP的四個要點，但角度上略有不同。財政部的思路是從長期合作的角度出發，通過闡釋公私之間的權責分配來說明PPP的運作方式。發改委的思路是從提高供給效率的角度出發，通過列舉公私之間合作的方式來給出PPP的定義。此外，關于PPP中的社會資本，財政部和發改委在國有企業（特別是地方政府融資平臺）能否成為社會資本主體的問題上有所沖突。
42號文體現了中國政府對PPP內涵的總結與升華，是財政部和發改委兩方面探索的統一。首先，它表明PPP可被看作是政府向私人部門長期采購服務，是平等的合同關系（締約），解決了PPP下公私合作的法律關系問題；其次，它強調了在PPP方式下，提供公共產品和公共服務的職責最終還是屬于公共部門，PPP不是推卸責任的手段，政府仍有責任競爭、擇優地選取供給方以保證供給質量；最后，它拓寬了社會資本主體的外延，將部分符合條件的地方政府融資平臺也納入了社會資本范疇，消除了前期政策的沖突。
二、發改委與財政部之間的職責之爭
圍繞PPP模式，財政部與國家發展改革委之間的職責劃分一直是社會廣泛關注的焦點。2014年至2016年7月，財政部和發改委就PPP模式的管理職權沒有一個明確的劃分，兩部委都分別出臺了若干關于PPP項目的文件，文件內容上或多或少存在兩部委不一致甚至沖突之處。
2016年7月7日，國務院常務會議上，正式明確和統一了PPP實施領域，并劃分了兩部委的管理權責，即發改委主管基礎設施領域的PPP實施，財政部主管公共服務領域的PPP實施。隨后財政部與發改委分別出臺一系列有關推進政府與社會資本合作的文件，現整理如下。
（一）財政部文件
1.2016年10月12日，《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》
2.2016年10月20日，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》
3.2016年11月24日，《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》
4.2016年底，財政部下發通知，對符合條件的42個新建示范項目和地方融資平臺公司存量轉型項目，撥付2.6億元PPP項目以獎代補資金。
（二）發改委文件
1.核心文件
（1）2016年8月30日，《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》
（2）2016年10月27日，《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》
（3）2016年12月21日，聯合中國證監會《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》
2.其他文件
（1）2016年9月2日，《關于請報送傳統基礎設施領域PPP項目典型案例的通知》
（2）2016年11月21日，聯合國家林業局《關于運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》
（3）2016年12月6日，聯合農業部《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》
（4）2016年12月21日，《傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》
（5）2016年12月31日，國家發改委與交通運輸部聯合印發《關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作的通知》
（三）財政部、發改委聯手發文
2016年11月17日，財政部、發改委為落實《國務院辦公廳關于對真抓實干成效明顯地方加大鼓勵支持力度的通知》（國辦發【2016】82號），推薦評選推廣PPP工作成效明顯、社會資本參與度高的市（州）、縣（市、區）作為表揚激勵對象，根據國務院常務會議“公共服務領域的政府和社會資本合作項目，由財政部牽頭負責；傳統的基礎設施領域的政府和社會資本合作項目，由發展改革委牽頭負責”有關要求，共同發布《關于報送推廣PPP模式成效明顯市縣名單的通知》。
三、財政部、發改委推進PPP項目開展的程序區別
（一）基礎建設與公共服務互為滲透
財政部和國家發改委是PPP模式的主推者，但此前兩大部委分工不明晰，而82號文則將PPP領域劃分為公共服務和基礎設施兩大類，分別由財政部和國家發改委統籌負責。
1.公共服務：公共服務可以根據其內容和形式分為基礎公共服務，經濟公共服務，公共安全服務，社會公共服務。基礎公共服務是指那些通過國家權力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產、生活、發展和娛樂等活動都需要的基礎性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎設施，郵電與氣象服務等。經濟公共服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業從事經濟發展活動所提供的各種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發展活動的直接需要所提供的服務。社會發展領域包括教育、科學普及、醫療衛生、社會保障以及環境保護等領域。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫療、公辦社會福利等。
2.基礎建設：基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，它是社會賴以生存發展的一般物質條件。基礎設施不僅包括公路、鐵路、機場、通訊、水電煤氣等公共設施，即俗稱的基礎建設，亦都包括教育、科技、醫療衛生、體育及文化等社會事業即“社會性基礎設施”。
從公共服務與基礎建設的定義可見，兩者互為滲透，基礎設施離不開公共服務，公共服務也離不開基礎設施，元立方金服研究人員這是個棘手的問題，PPP類項目很可能既涉及到基礎建設，又涉及到公共服務，受到雙重不同標準與要求的監管，PPP項目方與地方政府都陷入棘手難以協調的處境。
于財政部而言，2016年10月出臺的《公共服務通知》明確，各級財政部門要聚焦公共服務領域深化PPP改革工作。要嚴格區分公共服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務領域深化PPP改革工作。
于發改委而言，2016年8月出臺的《基礎設施通知》則明確，各地發展改革部門要會同有關行業主管部門等，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作。
國家發改委還列出了傳統基礎設施領域推廣PPP模式重點項目清單，涵蓋上述七大領域、百余個項目。
但是兩部委并未就公共服務與基礎設施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務與基礎設施均覆蓋能源、交通運輸、水利、環保、農業、林業、市政工程七大領域。
（二）財政部與發改委從各自職責出發，規范PPP項目的開展
兩部委從不同職責范圍出發，從不同方面規范PPP項目推進工作。財政部更注重對財政支出責任、政府債務管理角度規范PPP；發改委主要是從推進項目開展角度推進PPP項目開展。
財政部文件要求，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。財政部2016年11月24日下發的《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》也明確規定，地方政府及其所屬部門參與PPP項目，不得承諾回購其他出資人的投資本金，承擔其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益。
發改委文件要依法簽訂規范的項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、履約監督、信息披露等內容，細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。另外，發改委要求強化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，規范履約行為，形成守信激勵、失信懲戒的約束機制，促使相關主體切實強化責任，履行法定義務。加強政務誠信建設，提高政府履約能力，優化社會資本參與PPP項目的信用環境。
（三）財政部、發改委對PPP項目開展的程序不同
1.財政部
圖1 財政部推進PPP項目開展的程序
2.發改委
圖2 發改委推進PPP項目開展的程序
四、推進PPP模式的相關建議
對于目前我國的PPP環境而言，簡單的主管部門分工無法解決PPP開展中的實際問題，反而給PPP項目的開展落地帶來更多的難題。PPP項目在同時涉及基礎建設與公共服務的情況下，依據財政部還是發改委的規定進行推進，申報審批應交由哪個部門負責，項目是否還需要通過“物有所值”評價與財政承受能力論證，這些不確定因素都為PPP項目的執行造成困難。
PPP模式的開展應該有一個統一的標準規定。首先，要完善法律法規，及時清理、修訂現存的、不適應當前PPP發展的法律法規，積極推動更高層次的立法，爭取出臺統一的基礎性法律，解決相關法律、部門規章和規范性文件銜接不暢、相互沖突的問題；其次，要建立健全體制機制，完善PPP所需的各項配套措施，包括出臺物有所值評價指引、建立常規性的“再談判”機制等，打造科學、完備的PPP操作流程，方便PPP項目流程化推進；最后，要引入第三方監督評估機構，加強信息披露和社會監督，在兼顧各利益相關方利益訴求的同時，增強PPP項目的透明度，防止可能的道德風險。
