67個(gè)資源衰退型城市多在中西部

日前公布的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》顯示，我國(guó)有67個(gè)城市由于自然資源趨于枯竭、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、民生問(wèn)題突出、生態(tài)環(huán)境壓力大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這67個(gè)衰退型城市涉及24個(gè)地級(jí)行政區(qū)、22個(gè)縣級(jí)市、5個(gè)縣、16個(gè)市轄區(qū)。

記者注意到，這67個(gè)衰退型城市大多分布在云南、遼寧、河南、河北、湖南、四川、山西、吉林等中西部地區(qū)。而目前中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局中，被列為衰退型的這些城市，事實(shí)上已經(jīng)成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。

那么，67個(gè)衰退型城市面臨怎樣的發(fā)展困境？

上述《規(guī)劃》指出，首先是資源枯竭城市歷史遺留問(wèn)題依然嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)。目前，尚有近7000萬(wàn)平方米棚戶區(qū)需要改造，約14萬(wàn)公頃沉陷區(qū)需要治理，失業(yè)礦工人數(shù)達(dá)60多萬(wàn)，城市低保人數(shù)超過(guò)180萬(wàn)。其中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的依賴性依然較強(qiáng)，采掘業(yè)占二次產(chǎn)業(yè)的比重超過(guò)20%，現(xiàn)代制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)等處于起步階段。人才、資金等要素集聚能力弱，創(chuàng)新水平低，進(jìn)一步發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的支撐保障能力嚴(yán)重不足。

其次，資源富集地區(qū)新矛盾顯現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展壓力較大。部分地區(qū)開發(fā)強(qiáng)度過(guò)大，資源綜合利用水平低。生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，新的地質(zhì)災(zāi)害隱患不斷出現(xiàn)。高耗能、高污染、高排放項(xiàng)目低水平重復(fù)建設(shè)，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。資源開發(fā)、征地拆遷等引發(fā)的利益分配矛盾較多，維穩(wěn)壓力大。資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾突出。

此外，正如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任杜鷹在國(guó)務(wù)院新聞辦召開的發(fā)布會(huì)上所指出的那樣，資源型城市普遍存在資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的問(wèn)題。這體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，資源型產(chǎn)業(yè)比重大，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。在262個(gè)資源型城市中，礦產(chǎn)資源開發(fā)的增加值約占全部工業(yè)增加值的25%，比全國(guó)平均水平高一倍左右。而資源型城市的第三產(chǎn)業(yè)比重比全國(guó)平均水平低12個(gè)百分點(diǎn)。

“一業(yè)獨(dú)大”或“一礦獨(dú)大”的產(chǎn)業(yè)格局，會(huì)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，致使其他產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展，一旦資源開發(fā)接近枯竭，缺乏接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，這些城市就會(huì)出現(xiàn)“礦竭城衰”的現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、就業(yè)難等問(wèn)題。

可持續(xù)發(fā)展需建立長(zhǎng)效機(jī)制

實(shí)現(xiàn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，必須從根本上破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的體制性、機(jī)制性矛盾，統(tǒng)籌兼顧，改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建有利于可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

對(duì)此，《規(guī)劃》提出，要建立開發(fā)秩序約束機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)準(zhǔn)入和分區(qū)管理制度，優(yōu)化資源勘查開發(fā)布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展綠色礦業(yè)，調(diào)控引導(dǎo)開發(fā)時(shí)序和強(qiáng)度，構(gòu)建集約、高效、協(xié)調(diào)的資源開發(fā)格局。研究建立資源開發(fā)與城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)制度，開展可持續(xù)發(fā)展預(yù)警與調(diào)控，促進(jìn)資源開發(fā)和城市發(fā)展相協(xié)調(diào)。

在產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制上，必須深化礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，科學(xué)制定資源性產(chǎn)品成本的財(cái)務(wù)核算辦法，把礦業(yè)權(quán)取得、資源開采、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、安全生產(chǎn)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用列入資源性產(chǎn)品成本構(gòu)成，建立健全能夠靈活反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制。

而對(duì)于資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，則要按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的原則，監(jiān)督資源開發(fā)主體承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境整治等方面的責(zé)任和義務(wù)，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本內(nèi)部化。對(duì)資源衰竭的城市，國(guó)家給予必要的資金和政策支持。建立資源產(chǎn)地儲(chǔ)備補(bǔ)償機(jī)制，完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。

《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，尤其不容忽視的是利益分配共享機(jī)制：合理調(diào)整礦產(chǎn)資源有償使用收入中央和地方的分配比例關(guān)系，推進(jìn)資源稅改革，完善計(jì)征方式，促進(jìn)資源開發(fā)收益向資源型城市傾斜。

此外，要建立接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機(jī)制。《規(guī)劃》提出：國(guó)家的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局適當(dāng)向資源型城市傾斜。對(duì)符合條件的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、集群在項(xiàng)目審核、土地利用、貸款融資、技術(shù)開發(fā)等方面給予支持，引導(dǎo)資源型城市因地制宜探索各具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。將發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用與激發(fā)市場(chǎng)活力相結(jié)合，在建立穩(wěn)定的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制的同時(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)各類生產(chǎn)要素向接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集聚。

分類指導(dǎo)特色發(fā)展

由于資源型城市數(shù)量眾多，資源開發(fā)處于不同階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，面臨的矛盾和問(wèn)題不盡相同。《規(guī)劃》提出了分類指導(dǎo)、特色發(fā)展的原則。根據(jù)資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力差異，《規(guī)劃》將資源型城市劃分為成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，明確各類城市的發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)。

對(duì)于成長(zhǎng)型城市，重在規(guī)范其有序發(fā)展。成長(zhǎng)型城市資源開發(fā)處于上升階段，資源保障潛力大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁足，是我國(guó)能源資源的供給和后備基地。《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)應(yīng)規(guī)范資源開發(fā)秩序，形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地。提高資源開發(fā)企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，合理確定資源開發(fā)強(qiáng)度，嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本內(nèi)部化。提高資源深加工水平，加快完善上下游產(chǎn)業(yè)配套，積極謀劃布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)新型工業(yè)化。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃，合理處理資源開發(fā)與城市發(fā)展之間的關(guān)系，使新型工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

成熟型城市的跨越發(fā)展則需要推動(dòng)。成熟型城市資源開發(fā)處于穩(wěn)定階段，資源保障能力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，是現(xiàn)階段我國(guó)能源資源安全保障的核心區(qū)。應(yīng)高效開發(fā)利用資源，提高資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加快培育一批資源深加工龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，盡快形成若干支柱型接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。高度重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，將企業(yè)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成本內(nèi)部化，切實(shí)做好礦山地質(zhì)環(huán)境治理和礦區(qū)土地復(fù)墾。

《規(guī)劃》支持衰退型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。衰退型城市資源趨于枯竭、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、民生問(wèn)題突出、生態(tài)環(huán)境壓力大，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重點(diǎn)難點(diǎn)地區(qū)。應(yīng)著力破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，化解歷史遺留問(wèn)題，千方百計(jì)促進(jìn)失業(yè)礦工再就業(yè)，積極推進(jìn)棚戶區(qū)改造，加快廢棄礦坑、沉陷區(qū)等地質(zhì)災(zāi)害隱患綜合治理。

引導(dǎo)再生型城市創(chuàng)新發(fā)展。《規(guī)劃》認(rèn)為，再生型城市基本擺脫了資源依賴，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開始步入良性發(fā)展軌道，是資源型城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的先行區(qū)。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，深化對(duì)外開放和科技創(chuàng)新水平，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。完善城市功能，提高城市品位，形成一批區(qū)域中心城市、生態(tài)宜居城市、著名旅游城市。